Tham nhũng là một vấn đề lịch sử, xuất hiện rất sớm từ khi có sự phân chia quyền lực và hình thành nhà nước. Nhà nước luôn luôn có xu hướng lạm quyền, vi phạm đến các quyền lợi của cá nhân1, quyền lực có xu hướng tham nhũng; quyền lực tuyệt đối thì tham nhũng càng tuyệt đối2. Tham nhũng xuất hiện ở mọi nơi, nó ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển của từng quốc gia, xâm phạm đến quyền tự do, dân chủ và tiến bộ xã hội. Hạn chế tham nhũng là yêu cầu đặt ra đối với bất kỳ quốc gia nào, để thực hiện được yêu cầu đó, trước hết, cần phải nhận diện được thế nào là tham nhũng.

Chủ tịch Hồ Chí Minh không sử dụng từ “tham nhũng”, nhưng Người thường nói đó là tham ô, biểu hiện đặc trưng nhất của tham nhũng. Trong các tác phẩm của mình, Người khẳng định: “Tham ô là hành động xấu xa nhất, tội lỗi đê tiện nhất trong xã hội. Tham ô là trộm cắp của công, chiếm của công làm của tư”3.

Hiện nay, ở nước ta, “nạn tham nhũng diễn ra nghiêm trọng và kéo dài gây bất bình trong nhân dân, là nguy cơ lớn đe dọa sự tồn vong của Đảng và chế độ”4. Ngoài ra, “một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, trong đó có những đảng viên giữ vị trí lãnh đạo, quản lý, kể cả một số cán bộ cao cấp, suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống với những biểu hiện khác nhau về sự phai nhạt lý tưởng, sa vào chủ nghĩa cá nhân ích kỷ, cơ hội, thực dụng, chạy theo danh lợi, tiền tài, kèn cựa địa vị, cục bộ, tham nhũng, lãng phí, tùy tiện, vô nguyên tắc…”5.

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) cũng khẳng định, tham nhũng là một trong những nguy cơ ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự tồn vong của đất nước. Theo đó, Cương lĩnh nêu: “sự nghiệp cách mạng là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Chính nhân dân là người làm nên những thắng lợi lịch sử. Quan liêu, tham nhũng, xa rời nhân dân sẽ dẫn đến những tổn thất khôn lường đối với vận mệnh của đất nước, của chế độ xã hội chủ nghĩa và của Đảng”6. Chính vì vậy, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định: “Thực hiện kiên trì, kiên quyết, có hiệu quả cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Trong đó, việc hoàn thiện thể chế, luật pháp là vấn đề rất quan trọng”7.

Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền”. Do đó, vấn đề có tính thực tiễn quan trọng đặt ra là, phải tăng cường công tác kiểm tra, giám sát trong thực thi chính sách, pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Nhận diện công tác kiểm tra, giám sát tham nhũng của các tổ chức Đảng, các cơ quan nhà nước, Mặt trận Tổ quốc và các thành viên

Có thể nhận thấy, năm 2016, chỉ số nhận thức tham nhũng của Việt Nam đã tăng 2 điểm (33/100 điểm). Năm 2017, với những cam kết mạnh mẽ của Đảng và Nhà nước, công tác phòng, chống tham nhũng trong nước đã đạt được những kết quả rất đáng khích lệ8. Tuy nhiên, tình hình tham nhũng vẫn diễn biến phức tạp, công tác phát hiện, xử lý tham nhũng chưa đáp ứng yêu cầu. Số vụ việc, vụ án tham nhũng được phát hiện còn ít, một số vụ việc xử lý còn kéo dài, chưa nghiêm, thu hồi tài sản tham nhũng đạt kết quả thấp, gây tâm lý bức xúc và hoài nghi trong xã hội về quyết tâm phòng, chống tham nhũng của Đảng và Nhà nước ta9. Một trong những nguyên nhân quan trọng là do các quy định về kiểm tra, giám sát tham nhũng chưa phù hợp, chưa phát huy hiệu quả vai trò, chức năng của mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị10.

Công tác kiểm tra của Đảng

Trong hoạt động kiểm tra của mình, Đảng đặc biệt quan tâm kiểm tra việc thực hiện công tác phòng, chống tham nhũng thể hiện qua những nghị quyết, chỉ thị quan trọng, như: Chỉ thị số 50-CT/TW ngày 7/12/2015 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng; Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII11. Các tổ chức đảng thường xuyên kiểm tra công tác phòng, chống tham nhũng để kịp thời chỉ ra những sai phạm, khuyết điểm, hạn chế trong thực thi chính sách, pháp luật liên quan đến vấn đề này. Kết quả kiểm tra được thông báo cho người lãnh đạo của cơ quan bị kiểm tra, và cơ quan cấp trên của cơ quan bị kiểm tra biết. Trường hợp cần thiết có thể chuyển sang kiểm tra dấu hiệu vi phạm và áp dụng biện pháp kỷ luật Đảng (nếu kết luận có sai phạm). Phương pháp tác động trong công tác kiểm tra của Đảng tuy không mang tính pháp lý và quyền lực nhà nước nhưng hiệu lực thực tế rất lớn.

Tuy nhiên, công tác kiểm tra của Đảng hiện nay vẫn còn những hạn chế nhất định: nhận thức của tổ chức Đảng và đảng viên về công tác kiểm tra chưa cao, vẫn mang tính hình thức. Thực tế, nhiệm vụ kiểm tra được “giao hẳn” cho Ủy ban kiểm tra, cán bộ làm công tác kiểm tra. Từ đó dẫn đến tình trạng, những chủ thể này không kiểm tra xuể, bởi đối tượng bị kiểm tra rất đông đảo và đa dạng. Thực trạng hoạt động kiểm tra của Đảng vẫn còn có biểu hiện né tránh, chưa mạnh dạn chỉ ra những thiếu sót, khuyết điểm của đối tượng bị kiểm tra để kịp thời sửa chữa, khắc phục khuyết điểm. Bên cạnh đó, công tác kiểm tra của Đảng chưa thực sự dựa vào quần chúng nhân dân, chưa có cơ chế thích hợp thu hút các đoàn thể, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân tham gia kiểm tra, giám sát tổ chức Đảng và đảng viên12; hiệu quả và chất lượng phòng ngừa vi phạm liên quan đến tham nhũng chưa cao.

Giám sát, kiểm tra trong nội tại bộ máy Nhà nước

Theo Hiến pháp năm 2013, Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Quyền giám sát tối cao của Quốc hội đã bao gồm cả giám sát đối với công tác phòng, chống tham nhũng của các cơ quan nhà nước. Quốc hội thực hiện chức năng giám sát của mình thông qua Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Hình thức giám sát cơ bản của Quốc hội đối với công tác phòng, chống tham nhũng là xem xét báo cáo, chất vấn và cử đoàn giám sát thực tế.

Ở địa phương, Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Ủy ban nhân dân trong việc tuân thủ các quy định pháp luật về phòng chống tham nhũng13. Bên cạnh đó, một trong những tiêu chuẩn quan trọng của Đại biểu Hội đồng nhân dân được quy định trong Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 là “có bản lĩnh, kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng” (Điều 7).

Ngoài hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử, còn có hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới trong bộ máy nhà nước. Các hoạt động kiểm tra, giám sát được thực hiện một cách thường xuyên, mang lại hiệu quả cao cho công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, việc kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ của Nhà nước vẫn tồn tại nhiều bất cập, cụ thể:

Đối với giám sát công tác phòng, chống tham nhũng, hoạt động này được trao cho hầu hết các cơ quan của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, nhưng vẫn được đánh giá là khâu yếu trong việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội14. Hiện nay, pháp luật vẫn chưa quy định cụ thể cho bất cứ một cơ quan nào của Quốc hội phụ trách chính việc giám sát đối với công tác phòng, chống tham nhũng. Việc “dàn trải” giao cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội giám sát công tác phòng, chống tham nhũng đã dẫn đến tình trạng thiếu vắng một đầu mối chuyên trách thực hiện công tác này. Thực tế là công tác phòng, chống tham nhũng do rất nhiều chủ thể có thẩm quyền đảm trách, nhưng không có một đầu mối chủ trì. Điều này dẫn đến tình trạng lúng túng, chồng chéo trong giám sát, tình trạng “quên” xử lý các kiến nghị sau kết quả giám sát cũng thường xuyên xảy ra15.

Tương tự, ở địa phương, giám sát công tác phòng, chống tham nhũng được giao cho Hội đồng nhân dân và các đại biểu Hội đồng nhân dân thực hiện. Tuy nhiên, chưa có cơ quan được giao nhiệm vụ giám sát một cách độc lập và chuyên nghiệp đối với công tác phòng, chống tham nhũng. Vì vậy, việc giám sát công tác phòng, chống tham nhũng chưa tập trung, giá trị các kiến nghị có được từ kết quả hoạt động giám sát không cao. Việc xem xét, tiếp thu, giải quyết các kiến nghị và trả lời các kiến nghị của cơ quan giám sát cũng từ đó trở nên chưa nghiêm túc.

Đối với kiểm tra công tác phòng, chống tham nhũng, hoạt động này được trao cho hầu hết các cơ quan nhà nước. Ngoài công tác kiểm tra, các cơ quan nhà nước còn có trách nhiệm tự kiểm tra, nhằm kịp thời phát hiện, ngăn chặn, xử lý hành vi tham nhũng trong chính cơ quan. Tuy nhiên, kiểm tra công tác phòng, chống tham nhũng có nhược điểm là dễ dẫn đến sự thỏa hiệp, dĩ hòa vi quý, bao che nhau và kết quả thường mang tính răn đe, nhắc nhở hơn là quy kết trách nhiệm. Hiện nay, việc giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới đang bộc lộ quá nhiều bất cập, như: sự dung dưỡng, bao che, mất dân chủ. Nói cách khác, sự kiểm tra này mang tính nội bộ, là “chuyện trong nhà” của các cơ quan nhà nước, còn công dân chỉ là người thứ ba trong cơ chế đó. Bên cạnh đó, cơ chế tự kiểm tra của các cơ quan nhà nước cũng chưa thật sự hiệu quả. Tự kiểm tra, nếu phát hiện hành vi tham nhũng, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải kịp thời xử lý theo thẩm quyền hoặc thông báo cho cơ quan Thanh tra, Điều tra, Viện kiểm sát có thẩm quyền xử lý (Khoản 3 Điều 60 Luật Phòng, chống tham nhũng) nhưng cũng chính vì quy định xử lý người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra hành vi tham nhũng lại trở thành rào cản trong cơ chế tự kiểm tra. Khoản 5 Điều 68 Luật Phòng, chống tham nhũng lại quy định xử lý hình sự hay xử lý kỷ luật đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra hành vi tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách. Như vậy, việc thực hiện các quy định này dường như là một nghịch lý, người đứng đầu cơ quan, tổ chức càng tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra để phát hiện được nhiều hành vi tham nhũng trong nội bộ cơ quan, tổ chức mình thì người đó lại có “nguy cơ” phải chịu trách nhiệm về việc để xảy ra nhiều hành vi tham nhũng trong phạm vi thẩm quyền do mình quản lý. Chính từ mâu thuẫn giữa các văn bản đã dẫn tới tình trạng người đứng đầu “lờ tham nhũng đỡ trách nhiệm”16.

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đối với công tác phòng, chống tham nhũng

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đối với công tác phòng, chống tham nhũng là hình thức giám sát mang tính xã hội. Trong thời gian qua, việc giám sát này được tiến hành tương đối hiệu quả, từ đó bảo đảm cho các quy định pháp luật liên quan đến phòng, chống tham nhũng được tuân thủ một cách nghiêm minh.

Về mặt lý luận, giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cùng với giám sát, kiểm tra trong nội tại cơ quan nhà nước và giám sát của Đảng tạo thành một hệ thống kiểm tra, giám sát nhiều tầng nấc, gắn bó chặt chẽ đối với công tác phòng, chống tham nhũng. Nếu như kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, thì giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên chỉ mang tính “theo dõi, phát hiện và kiến nghị”. Tuy vậy, theo đánh giá của nhiều chuyên gia pháp lý thì giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên nói chung và giám sát công tác phòng, chống tham nhũng nói riêng là một bổ sung, hoàn thiện đối với giám sát mang tính chất nhà nước, từ đó bảo đảm cho việc giám sát khách quan, toàn diện và hiệu quả hơn17.

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc là một quyền mang tính Hiến định. Trên cơ sở đó, Nhà nước thể chế hóa quyền giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trên nhiều lĩnh vực, trong đó có giám sát thi hành pháp luật về phòng chống tham nhũng18. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là khách quan, mang sức mạnh cộng đồng nên có sức lan tỏa mạnh mẽ. Do đó, nếu giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đối với công tác phòng chống tham nhũng được thực hiện hiệu quả sẽ góp phần đẩy lùi tệ nạn tham nhũng.

Tuy nhiên, trên thực tiễn, bên cạnh những kết quả đạt được, thì giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên còn nhiều hạn chế, bất cập19, từ đó làm hạn chế hiệu quả của mô hình giám sát quan trọng này; cụ thể:

Một là, trên thực tế, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên vẫn mang nặng tính hình thức20. Từ đó, không phát huy được hiệu quả của công tác phòng, chống tham nhũng.

Hai là, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên chỉ mới dừng lại ở việc tuyên truyền, vận động, tiếp nhận đơn thư tố cáo hành vi tham nhũng, lãng phí, đồng thời chuyển đơn thư, theo dõi, đôn đốc, kiến nghị giải quyết… Tất cả hoạt động đó, kể cả kiến nghị cũng chưa được các chủ thể có thẩm quyền giải quyết tiếp thu, phản hồi đúng mức. Nhiều kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên rất chính xác, rất hợp lý nhưng không nhận được bất kỳ sự phản hồi nào của các cơ quan hữu trách21. Vì vậy, hiệu lực pháp lý và hiệu quả giám sát công tác phòng, chống tham nhũng của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên không đạt được yêu cầu, mong muốn mà pháp luật đề ra.

Một số kiến nghị góp phần thực hiện tốt hoạt động kiểm tra, giám sát

Thứ nhất, đối với kiểm tra của Đảng, cần tập trung nâng cao nhận thức của tổ chức đảng và đảng viên về công tác kiểm tra, phát huy tính chủ động, khắc phục tính hình thức. Trong công tác phòng, chống tham nhũng, cần tăng cường vai trò của cấp ủy trong hoạt động kiểm tra, khắc phục tình trạng “dồn hết” công tác kiểm tra cho Ủy ban Kiểm tra.

Thứ hai, luật hóa vai trò kiểm tra của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng. Về lâu dài, cần xây dựng và ban hành Luật về kiểm tra, giám sát chung điều chỉnh cả hệ thống kiểm tra giám sát hiện hành, trong đó quy định cụ thể về thủ tục, hình thức, phương pháp, cơ chế phối hợp kiểm tra, giám sát,... đối với từng loại hình kiểm tra, giám sát.

Thứ ba, đối với kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước, cần xây dựng một cơ quan, một đơn vị chủ trì, chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm tra, giám sát đối với công tác phòng, chống tham nhũng. Đồng thời, xác lập cơ chế trách nhiệm cũng như nghĩa vụ giải trình của các chủ thể bị kiểm tra, giám sát, nhưng không thực hiện những hoạt động tích cực trong một khoảng thời gian cụ thể.

Thứ tư, đối với giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên thì cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải xem xét, trả lời yêu cầu, kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong một khoảng thời gian cụ thể. Đồng thời, pháp luật cần quy định rõ hậu quả pháp lý bất lợi dành cho cơ quan, tổ chức, cá nhân chậm trễ hoặc không xem xét, trả lời yêu cầu, kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đúng thời hạn.

Chú thích:

1. Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), Hiến pháp trong nhà nước pháp quyền, Nxb. Đà Nẵng, 2008, tr. 64.

2. Lê Tuấn Huy, Triết học chính trị Montesqueue, Nxb. Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, 2006, tr. 46.

3. Hồ Chí Minh, Toàn tập (tập11), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000, tr.110.

4. Văn kiện Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 3, khóa X (tháng 7/2006), Nxb. Chính trị quốc gia, 2006, tr. 1.

5. Văn kiện Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành TW khóa XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2012, tr. 21, 22.

6. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, 2011, tr. 65.

7. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, 2011, tr. 143.

8. Báo điện tử của Đài Tiếng nói Việt Nam (VOV), Chỉ số cảm nhận tham nhũng CPI 2017: Việt Nam có tín hiệu tích cực, ngày 22/02/2018. Truy cập: https://vov.vn/chinh-tri/chi-so-cam-nhan-tham-nhung-cpi-2017-viet-nam-co-tin-hieu-tich-cuc-732005.vov ngày 01/8/2018.

9. Nhận định trong Chỉ thị 50-CT/TW ngày 07/12/2015 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng.

10. Tờ trình số 429/TTr-CP của Chính phủ, ngày 13/10/2017 về dự án Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi).

11. Văn phòng Trung ương Đảng, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Hà Nội, 2016, tr. 185,

12. Võ Phan Lê Nguyễn, Hoạt động giám sát trong giải quyết khiếu nại hành chính, Tạp chí Nội chính, số 24, 2015.

13. Điều 19, 26, 33, 40, 47, 54, 61, 68 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

14. Võ Phan Lê Nguyễn, Từ thực tiễn giám sát giải quyết khiếu nại hành chính: kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giám sát, Tạp chí khoa học pháp lý số 5, năm 2015.

15. Trương Thị Hồng Hà, Tăng cường hoạt động giám sát giải quyết khiếu nại của công dân với việc xây dựng mô hình Ủy ban dân nguyện Quốc hội hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1, năm 2010.

16. Báo Dân trí, Khó tránh được việc bao che tham nhũng, Thứ ba, ngày 18/09/2012.

17. Nguyễn Thọ Ánh, Thực hiện chức năng giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2012, tr. 58.

18. Điều 66 Luật Khiếu nại năm 2011.

19. Báo cáo Đề dẫn Hội thảo “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí”.

20. Hoàng Ngọc Giao (Chủ biên), Cơ chế giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp, Nxb. Công an nhân dân, tr. 135.

21. Nguyễn Thọ Ánh, Thực hiện chức năng giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2012, tr. 152.

Cao Vũ Minh

TS, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh