(Mặt trận) - Có nhiều cách phân loại hạn ngạch giới. Cách thứ nhất phân loại hạn ngạch giới dựa vào tiêu chí ai là người đưa ra hạn ngạch. Theo cách này, hạn ngạch giới được chia làm ba loại chính: (1) hạn ngạch giới do hiến pháp quy định; (2) hạn ngạch giới do pháp luật quy định (thường được quy định trong luật bầu cử); (3) hạn ngạch giới do các đảng phái chính trị quy định. Loại 1 và loại 2 được gọi là hạn ngạch pháp lý vì chúng được hiến pháp quốc gia hoặc luật quốc gia quy định và mang tính bắt buộc. Loại thứ 3 do các đảng chính trị quy định và do đó không mang tính bắt buộc về mặt pháp lý, mang tính tự nguyện nên còn gọi là hạn ngạch đảng tự nguyện
Nhiều nghiên cứu lý thuyết và nghiên cứu thực tế dựa trên bằng chứng trên thế giới đã chứng minh rằng, hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên thành công nhất trong việc nâng cao tỷ lệ nữ giới trong các cơ quan dân cử. (Ảnh minh họa)
Cách phân loại thứ hai dựa vào tiêu chí hạn ngạch giới được áp dụng ở giai đoạn nào trong quá trình bầu cử, thì có ba dạng hạn ngạch giới khác nhau cho ba giai đoạn trong quá trình bầu cử mà hạn ngạch giới (pháp lý hay tự nguyện) được áp dụng:
1. Hạn ngạch giới đối với những ứng cử viên tiềm năng.
2. Hạn ngạch giới đối với ứng cử viên.
3. Hạn ngạch giới đối với đại biểu dân cử. Trong trường hợp này, hạn ngạch giới (pháp lý hoặc tự nguyện) sẽ tồn tại dưới dạng ghế dành riêng.
Hạn ngạch pháp lý cho các ứng viên nữ được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới và đặc biệt là ở nhiều nước đang phát triển, đặc biệt là ở khu vực Mỹ La tinh và những xã hội hậu xung đột, như ở châu Phi, Trung Đông và Đông Nam châu Âu. Hạn ngạch pháp lý lần đầu tiên xuất hiện vào thập niên 90 của thế kỷ XX, khi đại diện của phụ nữ trở thành một ưu tiên của các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức quốc tế; tiếp tục được nhiều quốc gia đề xuất và thông qua trong những thập kỷ gần đây. Theo IPU, cho đến năm 2013, trên toàn thế giới có 59 quốc gia áp dụng hạn ngạch giới pháp lý cho nữ ứng cử viên vào các cấp của cơ quan dân cử. Bản chất của hạn ngạch pháp lý cho các ứng cử viên nữ là yêu cầu tất cả các đảng (ở những quốc gia đa đảng) hay các cơ quan, tổ chức (trong trường hợp của Việt Nam) đề cử một phần trăm nhất định các ứng viên nữ vào các cơ quan dân cử như một trong các biện pháp tích cực thúc đẩy bình đẳng giới. "Phần trăm nhất định" này thường chiếm khoảng từ 25% đến 50% các ứng viên nghị viện do các đảng chính trị hay các cơ quan, tổ chức đề cử1.
Bắt đầu từ cuộc bầu cử Đại biểu Quốc hội (ĐBQH) khoá XIV và đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021, Việt Nam đã áp dụng hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên vào Quốc hội và HĐND các cấp với tỷ lệ tối thiểu là 35%. Tỷ lệ này được quy định cụ thể trong Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân 2015. Việc áp dụng hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên vào cơ quan dân cử ở Việt Nam đã cho kết quả tương đối khả quan, trong đó tỷ lệ nữ ứng cử viên trúng cử vào Quốc hội và HĐND các cấp đều tăng so với nhiệm kỳ trước. Tỷ lệ nữ ĐBQH khoá XIV đạt 26,72% (tăng 2,32%). Tỷ lệ trung bình nữ đại biểu HĐND cấp tỉnh đạt 26,46% (tăng 1,29%); cấp huyện đạt 27,51% (tăng 2,89%); cấp xã đạt 26,70% (tăng 4,99%). Tuy nhiên, thực tiễn cuộc bầu cử ĐBQH khoá XIV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021 ở Việt Nam cho thấy ở nhiều tỉnh, thành, tỷ lệ ứng cử viên nữ cao không nhất thiết tạo ra tỷ lệ đại biểu dân cử cao. Điều này phù hợp với kết quả của nhiều nghiên cứu trên thế giới về hiệu quả của việc áp dụng biện pháp hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên đại biểu dân cử. Số liệu được cung cấp bởi nhiều nghiên cứu trên thế giới cũng chỉ ra rằng, các nước có áp dụng hạn ngạch pháp lý hoặc ghế dành riêng nhưng đạt mức độ bình đẳng giới trong hạ viện là khác nhau. Ví dụ, Pakistan chỉ đạt tỷ lệ tăng 5% trong khi Nepal đạt thành công nhanh và ấn tượng với tỷ lệ tăng là 27% chỉ trong 10 năm từ 2000 đến 2010. Điều này có nghĩa là có nhiều yếu tố khác có ảnh hưởng đến kết quả của việc áp dụng hạn ngạch pháp lý và bình đẳng giới trong hạ viện.
Nhiều nghiên cứu lý thuyết và nghiên cứu thực tế dựa trên bằng chứng trên thế giới đã chứng minh rằng, hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên thành công nhất trong việc nâng cao tỷ lệ nữ giới trong các cơ quan dân cử khi:
Thứ nhất, ngôn ngữ diễn đạt hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên trong Luật Bầu cử ĐBQH và đại biểu HĐND rõ ràng, không dùng những cụm từ mơ hồ như "tạo điều kiện tiếp cận" hoặc "phấn đấu". Luật Bầu cử của Việt Nam thoả mãn được yếu tố này.
Thứ hai, Luật yêu cầu tỷ lệ khá cao các ứng viên nữ do các đảng chính trị đề cử (trường hợp thành công: 50% đối với New Caledonia, Polynesian và 30% đối với Kyrgyzstan). Luật Bầu cử ĐBQH và đại biểu HĐND của Việt Nam đã đưa ra tỷ lệ 35% ứng cử viên nữ rõ ràng: "Số lượng phụ nữ được giới thiệu ứng cử viên đại biểu Quốc hội do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội dự kiến trên cơ sở đề nghị của Đoàn Chủ tịch Ban Chấp hành Trung ương Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, bảo đảm có ít nhất 35% tổng số người trong danh sách chính thức những người ứng cử đại biểu Quốc hội là phụ nữ"2. 35% là tỷ lệ ở mức trung bình mà các nước trên thế giới đã áp dụng (từ 25% đến 50%).
Thứ ba, Luật đưa ra những quy định về sắp xếp vị trí các ứng cử viên nam và ứng cử viên nữ (được biết đến như là "hạn ngạch kép"). Có nhiều hình thức quy định sắp xếp danh sách ứng cử viên trên thế giới đã và đang áp dụng mà Việt Nam có thể tham khảo, như: (1) luân phiên khoá kép, (2) hai ứng cử viên đứng đầu danh sách không thể cùng một giới, (3) ít nhất một nữ ứng cử viên trong mỗi nhóm 3 ứng cử viên, (4) tối thiểu ít nhất một giới phải có mặt trong mỗi nhóm 3 ứng cử viên. Trong đó, một số nghiên cứu trên thế giới đã chỉ ra rằng, nếu Luật chỉ yêu cầu 30% nữ ứng cử viên mà không có quy định về việc sắp xếp danh sách ứng cử viên thì số lượng ghế phụ nữ trúng cử có thể là 0%, trong khi đó hình thức sắp xếp ứng cử viên luân phiên cho ra kết quả nữ ứng cử viên trúng cử cao nhất3. Việt Nam có thể cân nhắc kinh nghiệm này của quốc tế để cụ thể hóa quy định sắp xếp danh sách ứng cử viên trong Luật Bầu cử khi sửa đổi.
Thứ tư, Luật bao gồm biện pháp trừng phạt không tuân thủ, ràng buộc chặt chẽ ứng xử của các đảng chính trị ở các quốc gia có nhiều đảng chính trị hoặc những cơ quan, tổ chức được giới thiệu đại biểu dân cử ở những quốc gia có một đảng, sử dụng các phương tiện pháp lý và chính trị nếu cần nhằm đảm bảo các đảng thực hiện các chính sách ở mức cao nhất4. Một số quốc gia đã thông qua trừng phạt tài chính hoặc bác bỏ danh sách đề cử không tuân thủ Luật.
Luật Bầu cử ĐBQH và đại biểu HĐND của Việt Nam có Điều 95 trong Chương X về "Xử lý vi phạm pháp luật và điều khoản thi hành" nêu rõ: "Người nào dùng thủ đoạn lừa gạt, mua chuộc hoặc cưỡng ép làm trở ngại việc bầu cử, ứng cử của công dân; vi pháp các quy định về vận động bầu cử; người có trách nhiệm trong công tác bầu cử mà giả mạo giấy tờ, gian lận phiếu bầu hoặc dùng thủ đoạn khác để làm sai lệch kết quả bầu cử hoặc vi phạm các quy định khác của pháp luật về bầu cử thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự". Tuy nhiên, Điều 95 về xử lý vi phạm này không nói rõ việc không thực hiện giới thiệu được tối thiểu 35% nữ ứng cử viên có phải chịu xử lý vi phạm luật không và hình thức xử lý vi phạm là gì.
Như vậy, việc áp dụng hạn ngạch pháp lý đối với ứng cử viên nữ tại Việt Nam là một biện pháp tích cực thúc đẩy bình đẳng giới trong cơ quan dân cử, nhưng để tạo ra kết quả tốt hơn thì việc áp dụng hạn ngạch có quy định tối thiểu 35% nữ ứng cử viên như hiện nay là chưa đủ, vì còn có nhiều yếu tố khác ảnh hưởng đến tỷ lệ nữ ĐBQH và đại biểu HĐND trúng cử. Do đó, Việt Nam có thể tham khảo để bổ sung vào Luật Bầu cử, hoặc ra những văn bản hướng dẫn quy định về hình phạt không tuân thủ hạn ngạch cho nữ ứng cử viên tối thiểu 35%, có thể đó là quy định hình phạt kinh tế, hình phạt không chấp nhận danh sách ứng cử viên chính thức, hoặc hình phạt về thi đua, khen thưởng đối với cơ quan, tổ chức, tỉnh, thành phố không tuân thủ.
Thứ năm, sự tuân thủ hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên được giám sát bởi các cơ quan độc lập, bao gồm ủy ban bầu cử, tòa án, các tổ chức phi chính phủ và các nhóm phụ nữ. Đối chiếu với yếu tố này, chúng ta thấy ở Việt Nam, Điều 14 của Chương III, Mục 1 trong Luật Bầu cử giao trách nhiệm cho Hội đồng Bầu cử quốc gia (HĐBCQG) "Kiểm tra, đôn đốc việc thi hành pháp luật về bầu cử" (trang 6). Tuy nhiên, trong Điều 15 và Điều 16 về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐBCQG trong việc tổ chức bầu cử ĐBQH và đại biểu HĐND lại không nói rõ Hội đồng cần kiểm tra việc thi hành giới thiệu tối thiểu 35% nữ ứng cử viên. Tương tự, Điều 23 trong Luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban Bầu cử "Chỉ đạo việc tổ chức bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cấp mình ở địa phương; kiểm tra, đôn đốc việc thi hành pháp luật về bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân" (trang 11). Tuy nhiên, Luật Bầu cử cũng không nói rõ Uỷ ban Bầu cử phải kiểm tra việc thi hành giới thiệu tối thiểu 35% nữ ứng cử viên. Việt Nam có thể cân nhắc cụ thể hóa trong Luật Bầu cử về vai trò của Hội đồng Bầu cử quốc gia và Ủy ban Bầu cử trong việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện bảo đảm đề cử tối thiểu 35% nữ ứng cử viên có chất lượng tốt, có thể cạnh tranh được trong bầu cử. Hơn nữa, Việt Nam có thể cân nhắc đưa những quy định cụ thể về vai trò kiểm tra, giám sát của Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam và các Ban Vì sự tiến bộ của phụ nữ ở các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện bảo đảm tối thiểu 35% nữ ứng cử viên có chất lượng cao được đề cử chính thức vào Luật Bầu cử hoặc vào văn bản hướng dẫn thực hiện Luật.
Thứ sáu, hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên có tác động lớn nhất trong các quốc gia với hệ thống bầu cử đại diện theo tỷ lệ với danh sách đảng đóng và quy mô khu vực bầu cử lớn. Hiện nay, theo phân loại của IPU thì Việt Nam có hệ thống bầu cử theo đa số hai vòng. Tuy nhiên, một số nghiên cứu cũng chỉ ra rằng việc áp dụng hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên vẫn có thể được thiết kế phù hợp và hiệu quả với nhiều hệ thống bầu cử khác nhau, trong đó có hệ thống bầu cử theo đa số như Việt Nam. Do đó, hạn ngạch pháp lý đối với nữ ứng cử viên ở Việt Nam vẫn có thể phát huy kết quả tốt nếu được kết hợp với những yếu tố như đã trình bày ở trên.
Thứ bảy, hạn ngạch pháp lý cũng phát huy hiệu quả nâng cao tỷ lệ đại diện nữ tại các quốc gia có nhiều hơn một đảng nhưng không quá nhiều đảng và các đảng lớn hơn thường tiếp thu và sử dụng đổi mới chính sách do các đảng nhỏ hơn khởi xướng, và đặc biệt là đối với các đảng tư tưởng cánh tả vì lãnh đạo các đảng cánh tả có khả năng thực thi các quy định của đảng và của đất nước tốt hơn. Việt Nam đang có lợi thế vì chúng ta có Đảng Cộng sản cầm quyền thuận lợi trong việc lãnh đạo các tổ chức trong hệ thống chính trị thực hiện hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên mà Luật Bầu cử đã đề ra. Ở đây, phát huy vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong việc chỉ đạo toàn bộ hệ thống chính trị thực hiện đường lối của Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nước về bình đẳng giới trong cơ quan dân cử sẽ là một giải pháp hiệu quả.
Thứ tám, hạn ngạch pháp lý thường thành công hơn ở những quốc gia có văn hóa chính trị nhấn mạnh khác biệt giới và đại diện nhóm vì những quốc gia này có xu hướng yêu cầu có đại diện các giới khác nhau trong các cơ quan dân cử và tìm cách sử dụng các biện pháp khác nhau nhằm bảo đảm có đủ đại diện cho các giới và cho các nhóm chính trị, xã hội, ngôn ngữ và sắc tộc. Hạn ngạch giới cho ra kết quả nữ ứng cử viên trúng cử thấp hơn ở những quốc gia có văn hóa chính trị nhấn mạnh bình đẳng giới và đại diện cá nhân. Như vậy, Việt Nam có thể tận dụng sự phát triển của khoa học công nghệ, truyền thông đại chúng và mạng xã hội để phổ biến và nâng cao nhận thức cho cử tri trong cả nước, đặc biệt là cho những người có vai trò quan trọng trong quá trình đề cử ứng cử viên về thông điệp đại biểu dân cử không chỉ là những người có vị trí lãnh đạo cao hay có bằng cấp cao mà quan trọng hơn phải là người đại diện được cho tiếng nói, lợi ích của các giai cấp, tầng lớp, giới tính, dân tộc, ngôn ngữ, địa lý trong xã hội.
Thứ chín, cam kết chính trị, đặc biệt là cam kết chính trị của lãnh đạo đảng có vai trò lựa chọn và đề cử ứng cử viên trực tiếp ảnh hưởng đến tác động của hạn ngạch pháp lý ở các quốc gia trên thế giới vì sự áp dụng hiệu quả biện pháp này phụ thuộc vào sự sẵn sàng của lãnh đạo đảng trong việc lựa chọn các nữ ứng cử viên có chất lượng cao, dễ trúng cử.
Các nghiên cứu trên thế giói chỉ ra rằng, hiệu quả của hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên còn phụ thuộc vào những tổ chức của phụ nữ trong và ngoài các đảng phái chính trị, vào tòa án quốc gia và quốc tế, và vào chính các công dân vì đó là những tổ chức và cá nhân có vai trò giám sát sự tuân thủ các biện pháp hạn ngạch pháp lý nếu hoạt động tích cực và do đó trực tiếp hoặc gián tiếp làm cho những người lãnh đạo của các đảng chính trị tôn trọng và tuân thủ các yêu cầu của hạn ngạch pháp lý. Ở đây, phát huy vai trò của nhân dân nói chung, của Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam và của cử tri nói riêng trong việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện hạn ngạch pháp lý cho nữ ứng cử viên trong quá trình bầu cử sẽ là một giải pháp cho Việt Nam.
Việc thực hiện hạn ngạch pháp lý đối với nữ ứng cử viên vào các cơ quan dân cử sẽ có kết quả tốt hơn khi đồng thời kết hợp vói những yếu tố, như: (1) cụ thể hóa trong luật về yêu cầu sắp xếp vị trí ứng cử viên trong danh sách bầu cử, (2) hạn ngạch bao gồm các biện pháp trừng phạt không tuân thủ; (3) có quy định cụ thể các cơ quan, tổ chức giám sát việc thực hiện hạn ngạch pháp lý không chỉ về số lượng mà còn về chất lượng nữ ứng cử viên trong Luật Bầu cử, trong đó, đặt biệt chú ý đến vai trò giám sát của nhân dân và của các tổ chức chính trị - xã hội; (4) nâng cao nhận thức về văn hóa chính trị nhấn mạnh khác biệt giới và đại diện nhóm; (5) nâng cao trách nhiệm và cam kết của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong việc phát triển đảng viên nữ và giới thiệu đảng viên nữ có chất lượng tốt ứng cử Quốc hội và HĐND các cấp.
TS. Lương Thu Hiền
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
Nguồn tham khảo:
1. Xem IDEA, IPU, Stockholm University 2013, Alats of Electorial Gender Quotas, tr. 203 đến 213.
2. Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, tr. 3.
3. IDEA, IPU, Stockholm University 2013, tr. 31.
4. Xem UNDP 2012, tr. 42.